La financiación autonómica en la Constitución Española
El marco actual de la financiación autonómica parte del modelo de Estado que la Constitución de 1978 establece en su art. 2, que, como es conocido, proclama el derecho constitucional a la autonomía de las «nacionalidades y regiones». Este reconocimiento dio lugar a una nueva organización territorial del Estado, desarrollada en el Título VIII de la Constitución.
En el ámbito financiero, el art. 156 de la Constitución reconoce la autonomía de las Comunidades para el desarrollo y ejecución de sus competencias de acuerdo con los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, para a continuación establecer, en su artículo siguiente, los recursos de que se nutren.
En efecto, el art. 157.1, al enumerar los recursos de las Comunidades Autónomas, dispone que éstos estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito.
En este mismo precepto se establecen también los límites al ejercicio de las competencias tributarias atribuidas a las Comunidades Autónomas, ya que éstas no podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo a la libre circulación de mercancías o servicios. Finalmente, la Constitución de 1978 previó un desarrollo «potestativo» posterior de estas previsiones, a través de una norma estatal reguladora de estas facultades autonómicas. Su artículo 157.3 dice así: «Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado».
En cumplimiento y desarrollo de esta previsión constitucional, las fuentes normativas que rigen el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común son actualmente (aparte, claro está, de los Estatutos de Autonomía) las siguientes: La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), con las modificaciones introducidas en ella por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre.
A la luz del art. 157.1 de la Constitución tres son, por tanto, los recursos de naturaleza tributaria de que se nutren las Comunidades Autónomas: los impuestos cedidos; los tributos propios, ya sean impuestos, tasas o contribuciones especiales; y, por último, los recargos sobre impuestos estatales.
Dicho lo cual, he de hacer unas breves consideraciones sobre la materia. La primera de ellas tiene que ver con el hecho de que no todas las Comunidades Autónomas existentes se hallan sometidas al mismo régimen jurídico o marco normativo. Hay que distinguir, a estos efectos, entre Navarra y el País Vasco, por un lado, y el resto de las Comunidades Autónomas, por otro. Mientras que las primeras, en virtud de sus derechos históricos (que la Constitución ampara y respeta en su disposición adicional primera), se rigen por el sistema de Convenio y Concierto Económico, las restantes Comunidades Autónomas se encuentran sujetas en cambio a la LOFCA, que constituye por ello el régimen común o general. De esta forma, la propia LOFCA reconoce, en sus Disposiciones Adicionales primera y segunda, la aplicación en el País Vasco y Navarra de los regímenes de Concierto y Convenio, respectivamente; excluyendo, por tanto, la aplicación en estos territorios del régimen que en ella se regula.
La segunda consideración de carácter general que cabe hacer en relación, ahora sí, con las Comunidades Autónomas de régimen común, se concreta en destacar la inexistencia de un sistema tributario autonómico en sentido estricto, es decir, de un conjunto ordenado, coherente y sistemático de tributos autonómicos o regionales. Los estrechos y confusos límites impuestos por la LOFCA a la creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas (que no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado ni sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales), han determinado la escasa relevancia práctica de la Hacienda autonómica propia en el conjunto de las Haciendas Públicas. Al margen de la ordenación de las tasas, gran parte de ellas transferidas con los servicios sobre los que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo competencias, el proceso de creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas ha sido lento y difícil.
A medida en que se han ido definiendo y clarificando, con la ayuda del Tribunal Constitucional, las fronteras de la imposición propia, esto es, que se han perfilado los hechos imponibles y materias gravables, han ido apareciendo una serie de figuras impositivas autonómicas, que inciden principalmente sobre el juego y el medioambiente, caracterizadas todas ellas por su limitada capacidad recaudatoria y su escasa significación como integrantes de un verdadero sistema tributario propio.
Por último, las dificultades existentes para la implantación de un sistema tributario propio han determinado, para las Comunidades Autónomas de régimen común, su total dependencia financiera del Estado-Administración central, en la medida en que el núcleo fundamental de la Hacienda regional está constituido en la actualidad por las transferencias con cargo a la participación en los ingresos del Estado; lo recaudado por los tributos cedidos; así como por las subvenciones procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial o de Fondos europeos. Quedando relegadas a un plano absolutamente secundario y residual las fuentes propias de financiación.
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Ángel Ureña Martín 
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