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Delimitación de las competencias del orden social y del orden contencioso–administrativo
La LOPJ establece en el artículo 9.5 que corresponde al orden jurisdiccional social conocer “de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral”. Por otro lado, el apartado cuarto de dicho artículo, modificado por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, sanciona que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso–administrativo “conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuaciones de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo…”.
El elemento público debe determinar una distinción clara entre los órdenes jurisdiccionales social y contencioso–administrativo, de tal modo que la jurisdicción social conozca de las cuestiones que tengan su origen en el contrato de trabajo mientras que la jurisdicción contencioso-administrativa aquellas cuestiones que intervenga la Administración Pública sea cual sea su origen naturaleza del litigio.
Dicho lo anterior que parece que todo queda muy claro, sin embargo, si tenemos en cuenta la legislación procesal específica de cada rama, LRJS y Ley 39/2015 de 1 de octubre, podemos distinguir una delimitación competencial distinta que constituye una inagotable fuente de litigios sobre el orden jurisdiccional competente. Dicha circunstancia se produce por dos razones:
1) Por la asignación específica establecida legalmente.
2) Por razones históricas que provocan que determinadas materias en un tiempo asignadas a un orden pasen en otro a conocimiento de orden distinto.
La LRJS regula en su artículo 2 las materias sujetas al orden social quedando excluidas del mismo aquellas que se enumeran en el artículo 3, las cuales se atribuyen al orden contencioso administrativo. De este modo, podemos determinar que la competencia material dentro del orden social se centra en aquellos procedimientos que versen sobre la protección por desempleo, la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia, la imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos, las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad y las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
A su vez el artículo 303 b) LGSS asigna al orden social la competencia en prestaciones por desempleo incluyendo los recursos frente a las resoluciones relativas al abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único al tratarse de una cuestión de reconocimiento y denegación.
La LRJS realiza en el artículo 2 o) una enumeración más exhaustiva y especifica de las competencias en materia de Seguridad Social dejando una puerta abierta en el apartado s) para la impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o), incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3.
La STS de 26 de septiembre de 2000 establece que toda cuestión referente a Seguridad Social es materia cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de orden social con carácter general salvo que sea excluida expresamente por la Ley. No obstante, no todo litigio de Seguridad Social es conocido por los Juzgados y Tribunales del orden social existiendo numerosas normas en materia de Seguridad Social que remiten al Orden Contencioso–administrativo, los artículos 9.1 b) y 10.2 d) y e) LGSS, declarando competente a dicha orden de las cuestiones relativas a prestaciones de la Seguridad Social de regímenes especiales como el de los funcionarios públicos, civiles y militares.JURISPRUDENCIA
El artículo 3 f) de la LRJS realiza unas exclusiones que limitan el conocimiento de la jurisdicción social a la gestión prestacional. El TS realiza una delimitación de dos campos de actuación de la Seguridad Social: cotización (gestión recaudadora) y prestaciones (materia prestacional). De este modo, la jurisdicción social no conoce de los actos recaudatorios aunque el artículo 303 a) de la LGSS establece una excepción asignándole una competencia a los órganos jurisdiccionales del orden social para conocer de los recursos frente a las resoluciones de la Entidad Gestora en relación con la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas y el reintegro de las mismas cuando el pago sea responsabilidad del empresario.
La controversia que radica con la competencia del orden social de la jurisdicción se centra en las prestaciones y ello en lo que respecta a su reconocimiento y cuantía, así como en los litigios que puedan existir en relación con las reclamaciones sobre las revisiones reconocidas y en su caso el reintegro por los beneficiarios de lo percibido indebidamente. La STS de 26 de septiembre de 2000 establece que corresponde al conocimiento del orden social de las responsabilidades respecto al cumplimiento de las prestaciones, así como a los litigios relativos al recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad.
Más información
La Ley 52/2003 de 10 de diciembre modificó la antigua LPL excluyendo la competencia de la jurisdicción social los litigios relativos a la afiliación, a la situación de alta o baja y sobre la inclusión o exclusión de la Seguridad Social que anteriormente atribuía la jurisprudencia. Dicha ley, proporcionó una delimitación de las cuestiones propiamente recaudadoras que fueron atribuidas a la jurisdicción contencioso–administrativa. De este modo, el orden social no conoce de los litigios sobre reclamaciones de devolución de capitales a las Mutuas, ni sobre las asignaciones del grupo de cotización, ni sobre las cuestiones sancionadoras relacionadas con los actos de inmatriculación y gestión recaudadora conforme el artículo 3 f) LRJS.
Hay que destacar que la delimitación competencial del orden social en materia contenciosa de la Seguridad Social resulta perturbadora, puesto que crea una confusión en su aplicación debido a la estrecha relación de las cuestiones prestaciones con las relativas a los actos de inmatriculación y aseguramiento y con las propias cuestiones recaudatorias. El artículo 3 LRJS realiza una delimitación competencial de una serie de materias que quedan fuera del orden social a fin de llevarlas al juez contencioso–administrativo, en principio más próximo al interés público–administrativo en detrimento del interés del beneficiario. Las materias excluidas son: a) Las relaciones instrumentales de la Seguridad Social o llamados actos de encuadramiento. Aunque estas materias han sido objeto de muchos conflictos, desde la reforma de 2003 se adscriben al orden de lo contencioso – administrativo, por entender que es Derecho administrativo más que Derecho de la Seguridad Social propiamente dicho. La LRJS no ha modificado este entendimiento en su letra f). b) La actividad recaudatoria, incluyendo la actividad de liquidación de cuotas, así como todos los actos conexos de la TGSS. c) Los actos sobre asistencia y protección social públicas en las materias no comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2 LRJS. d) Las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios comunes, así como de las demás entidades, servicios y organismos del SNS y de los centros sanitarios concertados, sean estatales o autonómicos, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria.
El legislador ha efectuado una delimitación errónea derivando al contencioso- administrativo todas las cuestiones al margen de las prestacionales lo que diverge con los elementales criterios de especialidad fomentando el “peregrinaje de jurisdicciones” y la dispersión del artículo 1 LRJS que atribuye al orden social los litigios promovidos dentro de la rama social del Derecho, entre ellos los litigios sobre Seguridad Social. De este modo, entiendo que el orden social debería ser el competente para conocer de las reclamaciones de las empresas contra las Entidades gestoras para el reintegro de prestaciones abonadas por aquéllas por cuenta de éstas conforme al deber de colaboración, así como las reclamaciones de las Entidades gestoras contra los beneficiarios para el reintegro de prestaciones indebidamente percibidas (STS 26 de abril y 27 de mayo de 1991, STS 23 septiembre de 1993). Al igual que las prestaciones asistenciales y las no contributivas que integran el sistema de protección de la Seguridad Social deberán de estar comprendidas dentro de las competencias del orden social. No obstante, la asistencia social y los servicios sociales externos al sistema de Seguridad Social estarán excluidos en la competencia de la jurisdicción social como el caso de litigios relativos a ayudas asistenciales establecidas por las CCAA (STS de 26 de mayo de 2004).
Los litigios en materia de Seguridad Social se centran tanto en el reconocimiento o denegación de derechos, tanto de prestaciones básicas como complementarias del sistema. A su vez, el artículo 2 q) de la LRJS establece corresponde a la competencia del orden social el conocimiento sobre “la aplicación de los sistemas de mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social”, incluyendo los planes de pensiones y contrato de seguro que deriven de una relación laboral, a través de un contrato de trabajo o un convenio. Los planes de pensiones son una mejora voluntaria de la acción protectora de la Seguridad Social promovido por una entidad, corporación, empresa cuyos participes sean sus empleados. De igual modo, los seguros privados exigen que la obligación asegurada se haya efectuado a raíz de un contrato de trabajo con el empresario o de una negociación colectiva laboral.
El TS entiende que será competente el orden social en los litigios de contratos de seguro con independencia del contrato mercantil del seguro, puesto que éste no desvirtúa la naturaleza laboral (STS de 6 de octubre de 1998 y 15 de marzo de 1999). Por tanto, la jurisdicción social conocerá de las reclamaciones entre asegurados o mutualistas sobre prestaciones pero no conocerá sobre aspectos asociativos y orgánicos o contenciosos derivados del control administrativo. No obstante, para ello será necesario distinguir entre los aspectos de la estructura financiera y social, es decir los corporativos y de funcionamiento interno de dichas Entidades de previsión social (excluidas del orden social) y las materias relativas a la relación de protección, para poder establecer una separación entre las relaciones jurídicas asociativas y las relaciones prestacionales. Dichas Mutualidades de Previsión Social deben tener una función complementaria al sistema de Seguridad Social obligatorio para que sea atribuida la competencia al orden social, ya que quedan excluidas las Mutuas Patronales, las Mutuas de Seguros y las Mutuas de Funcionarios.
Los apartados q) y r) del artículo 2 LRJS plantean una cuestión de deslinde entre los órdenes civil, contencioso–administrativo y social, concretamente con la delimitación de la expresión “derechos de carácter patrimonial” que se establece como frontera de la competencia del orden social, civil y contencioso–administrativo. Es difícil delimitar el orden civil y social en estas cuestiones, la doctrina ha plateado una serie de elementos diferenciadores, entendiendo que en materia de Contrato de seguros para la mejora de prestaciones: con carácter general será competencia del orden social a excepción de los litigios entre el trabajador o la empresa y el tercero asegurador en cuyo caso será competente el orden civil. De este modo, los asuntos sobre Planes y Fondos de pensiones son competencia del orden social siempre que el objeto del litigio se suscite entre el trabajador y la empresa, pero no cuando el litigio se plantee entre éstos y el Fondo de pensiones o la entidad gestora o litigios entre las propias Mutualidades, en tales casos la competencia correspondería al orden civil.
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Ángel Ureña Martín 
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