Las tres facultades básicas de la Inspección de Trabajo
Las tres facultades básicas que la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social atribuye a los inspectores o subinspectores en el ámbito de sus atribuciones, son: extender un acta de infracción, advertir o requerir. Vamos en esta entrada los dos últimos, dejando las actas de infracción para otro artículo diferenciado.
a) Advertencias y requerimientos. La advertencia
Advertir y requerir se presentan en el artículo 22. 1 de Ley como alternativas al inicio del procedimiento sancionador, aunque están condicionadas a que “las circunstancias del caso lo aconsejen y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores o a sus representantes”. En muchos casos las partes en conflicto que comparecen en inspección manifiestan su preferencia por la corrección de las deficiencias, antes que el inicio del expediente sancionador. La mayoría de los inspectores de trabajo y seguridad social consideran que la advertencia o requerimiento alternativo a la sanción procede en el caso en que los perjuicios, aunque hayan existido, queden totalmente resarcidos cuando el requerimiento se cumpla. Aunque no podemos hablar de prácticas uniformes, la preferencia por la subsanación de las deficiencias a través de un requerimiento sobre la sanción predomina especialmente en las actuaciones inspectoras en materia de cotización a la Seguridad Social y en materia de relaciones laborales. En última instancia, en la decisión entre la “advertencia o la sanción” juega de forma bastante amplia la discrecionalidad del funcionario.
El requerimiento
El artículo 22.2 de la Ley establece como facultad de los inspectores (también de los subinspectores): “Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social o subsane las deficiencias observadas en materia de prevención de riesgos laborales, incluso con su justificación ante el funcionario actuante”. Tiene como finalidad que la infracción no se perpetúe una vez que se haya sancionado a la empresa. Aunque el requerimiento se configure como una “facultad” del funcionario, a mi juicio, siempre debería requerirse la corrección de las irregularidades, se inicie o no el procedimiento sancionador contra la empresa. Muchos inspectores así lo hacen, pero no es un criterio generalizado ni hay instrucciones al respecto.
b) Requisitos de las advertencias y requerimientos
Los contenidos de las actas de infracción y liquidación están especificados de forma muy detallada en la normativa aplicable (artículo 14 del RD 928/1998 respecto a las actas de infracción y artículo 32 del mismo RD para las actas de liquidación). En cambio, la norma es mucho más imprecisa respecto a los requerimientos. El artículo 11.5 del RD 928/1998 dice al respecto: “El Inspector de Trabajo y Seguridad Social o el Subinspector Laboral actuante podrá advertir o requerir, en vez de iniciar el procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y no se deriven perjuicios directos a los trabajadores, o a sus representantes. Tal advertencia o requerimiento se comunicará al sujeto responsable por escrito o mediante la diligencia de actuación, señalando las irregularidades o deficiencias apreciadas con indicación del plazo para su subsanación bajo el correspondiente apercibimiento”. Cuando hablamos de requerimiento, hablamos de la posibilidad de regularizar una deficiencia y eliminar o atenuar las posibles consecuencias sancionadoras. En primer lugar, hablaremos del contenido de los requerimientos ordinarios y de su posible impugnación. ¿Cuál es el contenido que debe tener una advertencia o un requerimiento? Parece lógico que un requerimiento para la subsanación de deficiencias ya sea de tipo laboral como de tipo preventivo, debe contener como mínimo, los siguientes datos: - Las comprobaciones realizadas. - Las deficiencias comprobadas. - La normativa aplicable que ha sido incumplida. - Las medidas para su subsanación. La práctica inspectora se ha caracterizado por una falta de rigor que se ha intentado remediar mediante introducción de los requerimientos normalizados para mejorar la calidad de los actos administrativos dictados en el ejercicio de la función inspectora.
¿Qué son los requerimientos normalizados? En realidad, son aquellos que cumplen con una serie de requisitos que les dotan de verdadera seguridad jurídica: − Hechos constatados y los medios utilizados para su constatación. − Infracción o infracciones presuntamente cometidas con expresión del precepto o preceptos vulnerados o infringidos. Los requerimientos genéricos donde no se haga referencia a un precepto infringido concreto o aquellos que supongan una mera previsión de un eventual incumplimiento antes de que éste se produzca, no se consideran “normalizados”. − Plazo de subsanación que debe venir expresamente señalado. − Apercibimiento de inicio de expediente sancionador en caso de incumplimiento y el Importe de la sanción correspondiente a la infracción.
A DESTACAR
¿Cuál es el grado de precisión con el que el inspector o subinspector debe definir las medidas correctoras? Este también es un debate abierto. Para unos funcionarios basta que el requerimiento contenga un apercibimiento genérico para que la empresa “subsane las deficiencias indicadas” en el requerimiento. Para otros, es necesario precisar el contenido de lo que se requiere. A nuestro juicio, el contenido de las medidas correctoras debe contener una descripción de las acciones que directa o alternativamente debe llevar a cabo la empresa, salvo que la deficiencia sea tan clara que tales medidas se desprendan de la propia descripción de la deficiencia: por ejemplo, si se encuentra a un trabajador trabajando en una cubierta sin protección frente al riesgo de caída en altura, el requerimiento exigirá la instalación de protecciones colectivas perimetrales (barandillas reglamentarias o redes de seguridad). Sin embargo, si la deficiencia detectada es que no se registran en un registro horario la jornada de un trabajador, cabe que se exija simplemente la subsanación de la deficiencia (que no será otra que la inscripción de la jornada en el registro, sin que quepa otra interpretación).
c) Impugnación de los requerimientos ¿Son impugnables los requerimientos?
La Autoridad de la Inspección de trabajo (en la actualidad el director del Organismo Estatal de la Inspección de Trabajo) sostiene que no, por entender que los requerimientos no son verdaderas resoluciones administrativas, sino meros actos de trámite. Así venía afirmándolo también la jurisprudencia, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4.ª, de 13 junio 1995, Rec. 3561/1991. Sin embargo, en 2000 una sentencia del Tribunal de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso Administrativo de 13 de junio de 2000) se pronunció en sentido contrario.
A DESTACAR
La sentencia trata de un caso en que el inspector actuante requirió a una empresa de seguridad para que el tiempo empleado en recoger los perros de vigilancia se abonase como hora ordinaria; la empresa recurrió el requerimiento, y la sentencia “a quo”, basándose en que se trataba de un acto de trámite, decidió que era irrecurrible, pero el Tribunal Superior rechazó la sentencia apelada, con el siguiente argumento: “trasciende la mera función de recordatorio a fin de que se cumpla la normativa bajo la amenaza de sanción, para pasar a contener una auténtica conminación a efectuar una acción puntual…En definitiva, teniendo en consideración que, en el supuesto que nos ocupa, el acta de advertencia coloca a la apelante en la necesidad de observar su contenido si quiere evitar la imposición de la sanción…se le sitúa en una posición de indefensión material…” y en consecuencia se trata de uno de los actos de trámite que son susceptibles de recurso ordinario, por lo que se condena a la Administración a admitir a trámite el recurso presentado contra el acta de advertencia. A mi juicio, la jurisprudencia catalana es la correcta.
El requerimiento –al menos el requerimiento bien hecho– no es un mero acto de trámite, ¿por qué? Por los siguientes argumentos:
a) El requerimiento se dicta después de haber evaluado las condiciones de trabajo o de las instalaciones y equipos presentes en la actividad.
b) No se trata de un mero recordatorio de la ley.
c) El requerimiento ordena una serie de modificaciones, impone al empresario un comportamiento positivo respecto al cumplimiento de una norma que implica cambios en la organización. Si no se le diera una vía de recurso daría lugar a indefensión.
Por ello, el requerimiento no puede considerarse un mero acto trámite, y debe ser recurrible de forma independiente. Lo que es discutible de estos procedimientos es la elección de la jurisdicción ante la cual recurrir los requerimientos. Las sentencias que hemos visto son de los juzgados de lo contencioso administrativo. Sin embargo, en mi opinión, si la impugnación de las actas de infracción en materia laboral y en materia de prevención de riesgos laborales se dirige a los juzgados de lo social, parece que también deberían ser estos los competentes para conocer sobre la impugnación de los requerimientos en dichas materias. Así, el artículo 2. n) de la ley de la Jurisdicción social atribuye a dicha jurisdicción “las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional”.
d) Peculiaridades del requerimiento preventivo
El requerimiento en materia de prevención de riesgos laborales tiene peculiaridades esenciales respecto al resto de los requerimientos dictados por la inspección de trabajo. Sus peculiaridades son:
1) La más importante es que requerimiento preventivo no es alternativo al inicio del expediente sancionador, sino que procede siempre y en todo caso en que se constate una deficiencia en materia de prevención de riesgos laborales, independientemente de que se extienda o no acta de infracción. Así lo establece el art. 43.1 de la ley 31/1995 de 8 de noviembre de Prevención de riesgos laborales. El requerimiento “preventivo” tiene un contenido específico que se encuentra en el punto 2 del artículo 43 de la LPRL: 2. El requerimiento formulado por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social se hará saber por escrito al empresario presuntamente responsable señalando las anomalías o deficiencias apreciadas con indicación del plazo para su subsanación. Dicho requerimiento se pondrá, asimismo, en conocimiento de los Delegados de Prevención. 3. Los requerimientos efectuados por los funcionarios públicos a que se refiere el artículo 9.2 de esta ley, en ejercicio de sus funciones de apoyo y colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se practicarán con los requisitos y efectos establecidos en el apartado anterior, pudiendo reflejarse en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente.
2) Esencial es el requisito de “puesta en conocimiento” del requerimiento a los delegados de prevención. La forma de hacer esta puesta en conocimiento no está precisada en la ley, no hay un criterio técnico o una instrucción que lo especifique. En mi opinión, el inspector de trabajo debería darles traslado de una copia, pues la obligación parece dirigida directamente al funcionario actuante. El Criterio Técnico núm. 24/1999 de 6 de octubre de 1999 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la acción inspectora sobre Delegados de Prevención en orden al impulso de la participación de los trabajadores en materia preventiva, admite otras fórmulas menos garantistas. El criterio dice que: “Cuando por aplicación del artículo 43 LPRL se formule requerimiento de subsanación al empresario, “se pondrá, asimismo, en conocimiento de los Delegados de Prevención”, puesta en conocimiento que debe expresar, al menos, los datos esenciales del requerimiento y el plazo establecido para la subsanación de las deficiencias (art. 43.2 LPRL). La materialización formal de dicha puesta en conocimiento “puede efectuarse mediante escrito expreso con posterior notificación al representante o representantes. Pero, como quiera que el precepto utiliza el término “informará” (no el de “notificará”), se entiende que pueden ser válidas otras fórmulas, tales como la lectura de la correspondiente diligencia del Libro de Visitas consignando tal información en la propia diligencia, o cualquier otra que produzca efecto informativo al delegado con reseña o constancia de haberlo efectuado”.
3) Además, existen dos tipos más de requerimientos preventivos. Los requerimientos de los técnicos habilitados y los requerimientos a las administraciones públicas.
e) Los requerimientos de los técnicos “habilitados”
La figura de los técnicos habilitados fue creada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre que modifica el apartado 2 e introduce los apartados 3 y 4 en el artículo 9 de la LPRL, por una necesidad de intensificar las actuaciones en materia de prevención de riesgos laborales ante la falta de personal en inspección de trabajo. Según esta normativa, “los funcionarios de las Administraciones del estado y de las comunidades autónomas que lleven a cabo cometidos de información, formación y asistencia técnica en materia de prevención de riesgos, podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con el alcance señalado en el apartado 3 de este artículo y con la capacidad de requerimiento a que se refiere el artículo 43 de esta ley, todo ello en la forma que se determine reglamentariamente”. La norma reglamentaria, que se introdujo fue el Real Decreto 689/2005, de 10 de junio que modifica el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero. Se incorpora un Título IV a dicho reglamento: “del régimen de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de los funcionarios públicos, dependientes de las Administraciones Públicas que ejercen labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, para el ejercicio de las funciones a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre”.
En resumen, sus funciones son:
a) Su actuación se limita al control de las condiciones materiales y técnicas de seguridad y salud, es decir a condiciones materiales de trabajo, no se pueden ocupar de la gestión de la prevención.
b) Su actuación comprobatoria, en caso de detectar deficiencias, desemboca en un requerimiento con los mismos requisitos y condiciones que los de los inspectores de trabajo y seguridad social (los previstos en el artículo 43 de la LPRL).
c) Si el requerimiento es incumplido, extienden un informe sancionador con base al cual un Inspector de trabajo podrá extender acta de infracción. Su regulación detallada se encuentra en los artículos 59 y siguientes del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Los técnicos habilitados quedaron fuera del ámbito de organización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social salvo en Cataluña, donde fueron integrados en la Inspección de Trabajo de Cataluña. Su función es extender requerimientos preventivos con los mismos requisitos y condiciones que los inspectores de trabajo y seguridad social (los previstos en el artículo 43 de la LPRL).
A DESTACAR
La existencia de los técnicos habilitados supone establecer un régimen marcadamente desigual en las actuaciones de policía en materia de prevención de riesgos laborales. El técnico habilitado solo puede requerir la subsanación de deficiencias, pero no iniciar el procedimiento sancionador en la primera visita por grave o trascendente que sea la deficiencia que ha encontrado. Si, en cambio, hubiera sido un inspector de trabajo o un subinspector laboral de la Escala de seguridad y salud laborales el que hubiera hecho la visita, nada le hubiera impedido extender directamente un acta de infracción. En la actualidad, los técnicos habilitados son una figura que coexiste con los subinspectores laborales de la escala de Seguridad y Salud laboral creados con un fin idéntico por la LOITSS. Se desconoce si se extinguirán o si todos los cuerpos seguirán compatibilizando las mismas funciones con distintas facultades. La disposición adicional quinta, punto 5 de la LOSITSS prevé la posibilidad de integrar a los técnicos habilitados en el cuerpo de subinspectores laborales de la escala de seguridad y salud laboral siempre que se disponga de la titulación exigida y se superen las pruebas selectivas correspondiente. Sin embargo, esta posibilidad sólo se ha abierto para los técnicos habilitados de la Generalitat de Cataluña en la convocatoria de 2020.
f) Los requerimientos preventivos de las administraciones públicas
La LPRL establece un procedimiento para la corrección de deficiencias en materia de prevención de riesgos laborales que excluye en todo caso ope legis el acta de infracción. Se trata de un requerimiento de una clase específica que se regula en el artículo 45 de la LPRL en los siguientes términos: “En el ámbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones públicas, las infracciones serán objeto de responsabilidades a través de la imposición, por resolución de la autoridad competente, de la realización de las medidas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al procedimiento que al efecto se establezca”. El artículo 45 de la LPRL establece los principios de un procedimiento para la tramitación de estos requerimientos (que en este caso no hay duda de que se trata de verdaderos actos administrativos). Es un procedimiento establecido para la Administración General del Estado y que otorga competencias a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la vigilancia de condiciones de seguridad y salud en su ámbito. Se encuentra desarrollado en el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado.
En resumen, el procedimiento es el siguiente (art. 4 y 5 del Real Decreto 707/2002):
− Si el inspector actuante detecta una infracción hace una “propuesta de requerimiento” a la Administración infractora.
− La administración y los representantes de los trabajadores pueden hacer alegaciones al requerimiento en el plazo de 15 días.
− Si no hay alegaciones la propuesta deviene en definitiva y debe cumplirse.
− Si hay alegaciones u oposición el inspector “a la vista de las alegaciones formuladas y de los informes técnicos que estime necesarios, podrá efectuar requerimiento definitivo sobre las medidas a adoptar y el plazo de ejecución de las mismas”.
El resto de las administraciones públicas pueden regular sus propios procedimientos y atribuir competencias a otros cuerpos de funcionarios que no sean de la Inspección de Trabajo, aunque esto último no ha sucedido en la práctica. Si no hay normativa propia, el procedimiento de la Administración General del Estado es supletorio para el resto de las administraciones según la disposición adicional segunda del RD 707/2002. Ya hemos dicho que toda la actuación inspectora gira en torno a la obtención de los elementos necesarios para la extensión de un acta de infracción. El acta de infracción inicia el procedimiento sancionador en el orden social, pero, antes de ella, se han llevado a cabo previamente las actuaciones comprobatorias que constituyen el núcleo de lo “que hace la inspección de trabajo”.
No More Articles
Ángel Ureña Martín 
