Reintegro de prestaciones indebidas por desempleo. Estudio de la doctrina del TEDH (Čakarević v. Croatia)
En la sentencia que os comento hoy (Sentencia número 1186/2024, de 15 de octubre, recurso 806/2022), la Sala de lo Social del Tribunal Supremo reitera la doctrina que establece la improcedencia de reintegrar cantidades indebidamente percibidas por el beneficiario de un subsidio de desempleo, al que no tenía derecho por falta de cotización, cuando la declaración del derecho a la prestación se debió a un error exclusivamente imputable al Servicio Estatal Público de Empleo. Los errores imputables únicamente a las autoridades no deben remediarse a expensas del ciudadano, especialmente si actuó de buena fe y si las cantidades percibidas cubrían necesidades básicas. (Aplicación de la doctrina TEDH Čakarević v. Croatia).
Como siempre hago en este tipo de comentarios, os resumo brevemente los hechos de este. El SEPE reconoció al demandado el subsidio por desempleo para mayores de 55 años. Le abonó por este concepto 16.300,46 euros a lo largo de los años 2018 a 2021. En 2021, el SEPE consultó la base de datos de la vida laboral de este beneficiario y constató que no reunía el periodo mínimo de cotización exigido. El SEPE interpuso demanda de revocación del derecho a la percepción del subsidio por desempleo. Solicitó el reintegro de 16.300,46 euros. El Juzgado de lo Social estimó en parte la demanda. Revocó el derecho a percibir el subsidio por desempleo, pero desestimó la reclamación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas. El SEPE recurrió en suplicación.
La sentencia recurrida, (dictada por el TSJ de Castilla y León) número 598/2021, de 11 de noviembre (recurso 539/2021), estimó parcialmente el recurso del SEPE y condenó al demandado a reintegrar la cantidad de 16.300,46 euros percibida por ese concepto hasta el 30 de marzo de 2021 sin perjuicio de las cantidades que hubiera podido percibir con posterioridad mientras se tramitaba el proceso. El TSJ descarta que fuera aplicable en la doctrina contenida la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018, proceso 48921/2013 (caso Èakareviæ contra Croacia). El beneficiario interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina. La sentencia del TS (Social) de 15 de octubre de 2024 estima el recurso de casación para unificación de doctrina. Considera aplicable la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018 (caso Èakareviæ contra Croacia), y declara que los errores imputables, únicamente, a las autoridades no deben remediarse a expensas del ciudadano, especialmente si actuó de buena fe y si las cantidades percibidas cubrían necesidades básicas.
Es doctrina jurisprudencial reiterada, inspirada en la doctrina del TEDH (sentencia 26 de abril de 2018- Case of Čakarević v. Croatia) que no procede el reintegro de prestaciones indebidas por desempleo cuando los errores en la concesión de una prestación incorrectamente concedida son atribuibles exclusivamente a las autoridades estatales, puesto que tales errores no deben remediarse, en principio, a expensas de la persona afectada, especialmente cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto. El Tribunal Supremo aplica la mencionada doctrina del TEDH en atención a los siguientes aspectos:
1) Las circunstancias del caso:
(i) El beneficiario no hizo ninguna alegación falsa o inexacta que indujera a error al SEPE, puesto que solicitó el subsidio de desempleo tras haber cumplido la edad exigida (55 años), no tener trabajo ni ingresos suficientes e informando al organismo autónomo de cuáles eran sus rentas;
(ii) El SEPE concedió el subsidió incurriendo en error porque consideró que el trabajador reunía el periodo de carencia de seis años, lo que no era cierto.
(iii) Ese organismo autónomo le abonó por este concepto 16.300,46 euros a lo largo de los años 2018 a 2021.
(iv) El SEPE consultó la base de datos de la vida laboral de este beneficiario y constató que no reunía el periodo mínimo de cotización exigido. El organismo autónomo interpuso demanda de revocación del derecho a la percepción del subsidio por desempleo, solicitando el reintegro de 16.300,46 euros.
2) La naturaleza y finalidad del subsidio de desempleo: El subsidio por desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia del beneficiario, quien se encontraba sin trabajo y en una situación difícil, habida cuenta de sus escasos ingresos y su edad. En el caso, la cantidad percibida en concepto de subsidio por desempleo es muy modesta (entre 4.618,22 y 5.163,24 euros anuales), por lo que infiere que ha sido consumida por el beneficiario para afrontar sus gastos básicos de subsistencia.
De estas circunstancias y consideraciones sobre la naturaleza y finalidad del subsidio de desempleo, el TS concluye:
1) Que el reconocimiento indebido del subsidio por desempleo es imputable únicamente al SEPE. Pese a ello, se requirió al beneficiario para que devolviese íntegramente lo percibido. El SEPE evitó cualquier consecuencia de su propio error, lo que causa un grave perjuicio al beneficiario.
2) El SEPE no puede hacer recaer toda la carga de su error sobre el beneficiario, toda vez que el TEDH sostiene que los errores atribuibles exclusivamente a las autoridades estatales no deben remediarse, en principio, a expensas de la persona afectada especialmente: 1) cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto; 2) si actuó de buena fe el beneficiario; 3) si las cantidades percibidas cubrían necesidades básicas.
3) A la vista de estas circunstancias, exigir el reintegro impondría una carga desproporcionada al beneficiario, de ahí que el SEPE debe asumir las consecuencias de su propio error en coherencia con el principio de buena gobernanza.
Dado que estoy hablando de la misma, la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018, (caso Èakareviæ contra Croacia) interpretó el artículo 1 del Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Ese precepto reconoce el derecho de toda persona física o moral al "respeto de sus bienes". Recuerda el TEDH su jurisprudencia de que los errores imputables únicamente a las autoridades estatales no deben, en principio, remediarse a expensas de la persona afectada, y que, cuando se trata de una cuestión de interés general, incumbe a las autoridades públicas actuar a su debido tiempo, de manera adecuada y coherente. El TEDH afirma que, en el supuesto, las autoridades incumplieron este principio de "buena gobernanza". A pesar de que las prestaciones por desempleo que la demandante no debería haber percibido eran enteramente el resultado de un error del Estado, se requirió a la demandante el reembolso íntegro, de manera que no se declaró ninguna responsabilidad del Estado, que evitó cualquier consecuencia de su propio error y toda la carga recayó únicamente en la demandante.
Esos argumentos son aplicables a esta litis:
a) El beneficiario no hizo ninguna alegación falsa o inexacta que indujera a error al SEPE. Cuando cumplió la edad exigida (55 años), al no tener trabajo ni ingresos suficientes, solicitó el subsidio por desempleo informando al organismo autónomo de cuáles eran sus rentas.
b) El mentado subsidio por desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia del beneficiario, quien se encontraba sin trabajo y en una situación difícil, habida cuenta de sus escasos ingresos y su edad.
c) La cantidad percibida en concepto de subsidio por desempleo es muy modesta (entre 4.618,22 y 5.163,24 euros anuales), por lo que debemos inferir que ha sido consumida por el beneficiario para afrontar sus gastos básicos de subsistencia.
d) El reconocimiento indebido del subsidio por desempleo es imputable únicamente al SEPE. Pese a ello, se requirió al beneficiario para que devolviese íntegramente lo percibido. El SEPE evitó cualquier consecuencia de su propio error, lo que causa un grave perjuicio al beneficiario.
Por consiguiente, el SEPE ha hecho recaer toda la carga de su error sobre el beneficiario. El TEDH sostiene que los errores atribuibles exclusivamente a las autoridades estatales no deben remediarse, en principio, a expensas de la persona afectada, “especialmente cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto”.
Me gustaría realizar un comentario a la sentencia comentada. En primer lugar, la sentencia del TS aplica la doctrina TEDH (Case of Čakarević v. Croatia), la cual viene suscitando en las Salas Social de los Tribunales Superiores de Justica una acusada y especial ponderación casuística según las circunstancias del caso, lo que ha provocado una divergencia aplicativa.
Las cuestiones que subyacen en la cristalización de este criterio jurisprudencial, originan otras reflexiones que conviene hacer sobre normativa cuya cita explícita no nace en la sentencia:
1) Por una parte, el art. 55.1 LGSS, que bajo la rúbrica Reintegro de prestaciones indebidas, dispone: “1. Los trabajadores y las demás personas que hayan percibido indebidamente prestaciones de la Seguridad Social vendrán obligados a reintegrar su importe. 2. Quienes por acción u omisión hayan contribuido a hacer posible la percepción indebida de una prestación responderán subsidiariamente con los perceptores, salvo buena fe probada, de la obligación de reintegrar que se establece en el apartado anterior. 3. La obligación de reintegro del importe de las prestaciones indebidamente percibidas prescribirá a los cuatro años, contados a partir de la fecha de su cobro, o desde que fue posible ejercitar la acción para exigir su devolución, con independencia de la causa que originó la percepción indebida, incluidos los supuestos de revisión de las prestaciones por error imputable a la entidad gestora. 4. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de la responsabilidad administrativa o penal que legalmente corresponda”.
2) Por otro lado, el instrumento procesal previsto en el art. 146 LRJS, que recoge una submodalidad procesal (dentro de la modalidad procesal de las prestaciones de la Seguridad Social del Capítulo VI del Título II del Libro II de la LRJS). Las entidades gestoras o servicios comunes no pueden revisar por sí mismos en perjuicio del beneficiario los actos declarativos de derechos. La prohibición no es a la revisión, sino a la revisión unilateral; de ahí que deban acudir a la vía judicial presentado la demanda ante el Juzgado de lo Social competente contra el beneficiario. Esta imposibilidad de revisión de oficio no alcanza a la mera revisión o rectificación de errores materiales o de hecho o aritméticos, así como a la que derive de la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, a los actos en materia de protección por desempleo y por cese de actividad de los autónomos, y a los actos de reconocimiento de una prestación de muerte y supervivencia motivada por condena al beneficiario por delito de homicidio cuando la víctima sea el sujeto causante de la prestación (art. 146.2 LJS). En todo caso, en muchos supuestos, es difícil valorar si se está en este supuesto o en una auténtica revisión, por lo que la admisión de esta posibilidad debe valorarse de forma muy estricta, pues la imposibilidad de revisión de oficio garantiza la seguridad jurídica y por tanto cualquier actuación que la flexibilice debe ser de aplicación restrictiva frente a la regla general de la imposibilidad de revisar de oficio. Una interpretación amplia de estos supuestos excepcionales conduciría a unas facultades revisorias enormes y, por tanto, inadmisibles.
3) Estamos ante una doctrina jurisprudencial que depura y complementa interpretativamente los artículos 55.2 de la LGSS y el artículo 146 LRJS. Sentado este panorama normativo implícito, el Tribunal Supremo está complementado la interpretación del art. 146 LRJS y lo dispuesto en el art. 55 TRLGSS. Este último precepto regula los supuestos de reintegro y sus excepciones (“salvo buena fe probada”). La aplicación directa de la doctrina del TEDH atenúa, o mejor, margina, la carga de probar la buena fe que establece nuestro ordenamiento jurídico nacional. Las sentencias del TEDH hay que afirmar que son obligatorias porque los Estados parte se han comprometido a acatarlas en los litigios en los que sean parte (art. 46.1 CEDH). De ahí su aplicación en el caso examinado.
Ante la manifiesta divergencia de criterios de las Salas de lo Social de los TSJ que vienen haciendo una interpretación de la doctrina europea, fijándose más en los elementos circunstanciales de la situación (situación personal -de salud-, familiar, y económica- del beneficiario) para contrastarla con el caso del TEDH, el TS español, trae esta doctrina, quedándose fundamentalmente con los elementos objetivos (el error imputable a la Administración en la concesión del subsidio de desempleo, junto con la ausencia de información inexacta por parte del beneficiario) para, después, conectarlos, ya de un modo más abierto en su contextualización, incluso con juicios de inferencia, con la situación económica y personal del perceptor.
Como ha señalado la doctrina, esta jurisprudencia supone un “jaque mate” al reintegro de prestaciones de seguridad social indebidamente percibidas por error de la Administración.
El profesor Mercader Uguina atestigua que una prestación indebidamente percibida consiste en la percepción de aquella tras extinguirse o modificarse el derecho a su cobro por causas múltiples. Esta puntualización sobre las “varias causas” determinantes de la indebida percepción, nos propone la siguiente reflexión a la vista de la doctrina jurisprudencial expuesta. Si el TS parece fortalecer una doctrina donde el error imputable a la Administración en la concesión de la percepción del desempleo viene conformado por elementos negativos (no haber mediado información inexacta u ocultación de datos por parte del beneficiario) y otros elementos positivos (la situación de necesidad del beneficiario situación y que la inferencia de que con el subsidio el perceptor cubrió necesidades básicas), qué ocurriría en aquellos casos en los que constando también error en la concesión imputable a la Administración, la situación de estado de necesidad vital es más dudosa o menos clara. Por ejemplo, porque el beneficiario era perceptor de una pensión de incapacidad permanente o de otra clase de prestación o rentas, sobre la que en la solicitud inicial del subsidio nada se dijo.
Nuestro Alto Tribunal, parece ser consciente de ello, porque la sentencia del TS (Social) de 26 de junio de 2023 precisaba que “la conducta de los afectados es un dato muy relevante en el análisis que realiza la STEDH 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic v. Croacia)” a la hora de aplicar o no la doctrina de dicha sentencia. Habrá que seguir atentos a nuevas decisiones que enriquecerán la casuística en este tema tan interesante.
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Ángel Ureña Martín 
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